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打造农村改革的“长沙样本”

内容摘要:为深化农业农村综合配套改革,2014年9月,长沙市委、市政府决定在望城区成立长沙现代农业综合配套改革试验区,范

——长沙推进全国农村改革试验区建设纪实

为深化农业农村综合配套改革,2014年9月,长沙市委、市政府决定在望城区成立长沙现代农业综合配套改革试验区(以下简称“试验区”),范围包括8个乡镇,总面积640平方公里,人口35万。试验区按照“打造国家级现代农业综合配套改革试验区”的工作目标,大力践行乡村振兴战略,深入开展农业农村改革试验,强化体制机制创新,总结出了“一三三”综合配套改革模式,其中“带地入建”农民集中居住创新经验获得农业农村部高度肯定,并向全国推介,先后被农业农村部认定为“全国农村创业创新园区”“国家农业产业化示范基地”。2017年9月正式获批“全国农村改革试验区”,承担健全城乡发展一体化体制机制改革任务,进入国家层面统筹改革。

长沙现代农业综合配套改革试验区改革部部长左昆

苏蓼垸,地处长沙市望城区,典型的垸区村落,地理位置偏僻,农业产业单一,垸内大龙村是省级贫困村。作为昔日有名的“水窝子”,每当汛期来临,垸内的村民经常担惊受怕。

长沙现代农业综合配套改革试验区简介

如今,在垸内我们却看到另一番生机勃勃的模样:鱼儿肥、龙虾俏,康庄大道路通畅;民居美、村容棒,美丽乡村大变样。大龙村也由省级贫困村逆袭为全国文明村。这2万亩土地到底发生了什么样的“化学变化”?原来,长沙市在此设立现代农业综合配套改革试验区,探索现代农业综合配套改革新道路,初步探索出了中国现代农业的“长沙样本”。

为深化农业农村综合配套改革,2014年9月,长沙市委、市政府决定在望城区成立长沙现代农业综合配套改革试验区(以下简称“试验区”),范围包括8个乡镇,总面积640平方公里,人口35万。试验区按照“打造国家级现代农业综合配套改革试验区”的工作目标,大力践行乡村振兴战略,深入开展农业农村改革试验,强化体制机制创新,总结出了“一三三”综合配套改革模式,其中“带地入建”农民集中居住创新经验获得农业农村部高度肯定,并向全国推介,先后被农业农村部认定为“全国农村创业创新园区”“国家农业产业化示范基地”。2017年9月正式获批“全国农村改革试验区”,承担健全城乡发展一体化体制机制改革任务,进入国家层面统筹改革。

改革经验之一:以“土地合作”创新农业生产组织机制

苏蓼垸,地处长沙市望城区,典型的垸区村落,地理位置偏僻,农业产业单一,垸内大龙村是省级贫困村。作为昔日有名的“水窝子”,每当汛期来临,垸内的村民经常担惊受怕。

转变农业发展模式,突出“活”字。

如今,在垸内我们却看到另一番生机勃勃的模样:鱼儿肥、龙虾俏,康庄大道路通畅;民居美、村容棒,美丽乡村大变样。大龙村也由省级贫困村逆袭为全国文明村。这2万亩土地到底发生了什么样的“化学变化”?原来,长沙市在此设立现代农业综合配套改革试验区,探索现代农业综合配套改革新道路,初步探索出了中国现代农业的“长沙样本”。

“三亩地,一头牛,老婆孩子热炕头。”土地历来是农民的“命根子”。然而,农村土地细碎化是制约农业现代化的最大挑战。那么,如何让农民放心地交出手中的土地呢?

改革经验之一:以“土地合作”创新农业生产组织机制

“试验区重点以农村体制改革为突破口,深入开展土地确权颁证,将制度创新作为各项改革的基石,以土地合作和‘三权分置’创新农业生产组织机制,推动农业的适度规模经营。”试验区管委会常务副主任杨志军介绍。

转变农业发展模式,突出“活”字。

2015年,试验区首选大龙村开展试点工作,对集体土地确实权、颁铁证,让农民吃下“定心丸”。通过创新总结“六步工作法”,即:宣传培训-方案制定-土地测量-权属确定-合同签订-依法颁证,对全村耕地逐户摸排实测、勘界绘图,经户主签字按印确认,形成1∶2000的整村耕地分布图、地形图和各组耕地鱼鳞图存档备查,全面完成全村3560亩耕地集体所有权和农户承包权确定工作。

“三亩地,一头牛,老婆孩子热炕头。”土地历来是农民的“命根子”。然而,农村土地细碎化是制约农业现代化的最大挑战。那么,如何让农民放心地交出手中的土地呢?

农民手中握有耕地承包权证书,村委会存有土地所有权证书和整村按组分户耕地鱼鳞图,村民对流转土地的顾虑烟消云散,以往农民心中的“田埂”也得以轻易打破。土地确权颁证不仅增加了耕地面积,也为农业现代化发展提供了契机。确实权的新举措,得到群众认可支持,为试验区系统性开展改革奠定了坚实基础。

“试验区重点以农村体制改革为突破口,深入开展土地确权颁证,将制度创新作为各项改革的基石,以土地合作和‘三权分置’创新农业生产组织机制,推动农业的适度规模经营。”试验区管委会常务副主任杨志军介绍。

一块块土地确定了,试验区顺势而为,开展农村集体土地“三权分置”改革,按照“一村一社”成立村级土地专业合作社,探索合作经营、直接经营、委托经营、流转经营等,拓宽土地收益来源,扩大引领示范效应。

2015年,试验区首选大龙村开展试点工作,对集体土地确实权、颁铁证,让农民吃下“定心丸”。通过创新总结“六步工作法”,即:宣传培训-方案制定-土地测量-权属确定-合同签订-依法颁证,对全村耕地逐户摸排实测、勘界绘图,经户主签字按印确认,形成1∶2000的整村耕地分布图、地形图和各组耕地鱼鳞图存档备查,全面完成全村3560亩耕地集体所有权和农户承包权确定工作。

2015年,大龙村率先成立共赢土地专业合作社,鼓励村民自愿将承包地经营权加入合作社,开展产业引导和土地合作经营。合作社确保耕种自有承包地的农民由“多丘小块”变“一丘大块”,进行适度规模经营的村民由分散作业变成成块经营,这降低了生产成本,提高了种植效率,盘活了土地资源。

农民手中握有耕地承包权证书,村委会存有土地所有权证书和整村按组分户耕地鱼鳞图,村民对流转土地的顾虑烟消云散,以往农民心中的“田埂”也得以轻易打破。土地确权颁证不仅增加了耕地面积,也为农业现代化发展提供了契机。确实权的新举措,得到群众认可支持,为试验区系统性开展改革奠定了坚实基础。

目前,试验区范围内已成立37家土地专业合作社,农村集体土地经营权入社率达74%,规模流转率超过80%,为农业机械化作业、规模化经营和产业化发展奠定了坚实的基础。

一块块土地确定了,试验区顺势而为,开展农村集体土地“三权分置”改革,按照“一村一社”成立村级土地专业合作社,探索合作经营、直接经营、委托经营、流转经营等,拓宽土地收益来源,扩大引领示范效应。

有了田地,现代农业产业项目纷至踏来。位居垸中心的协鑫新能源渔光互补项目,“上可发电、下可养鱼”,将清洁能源与现代渔业相结合,实现土地资源综合利用,项目总投资近1.6亿元,年产值有望突破4000万元;白泥湖千亩鲌鱼养殖基地,发展“低碳高效循环流水养鱼”技术,成功打入香港市场;乡里里手创新循环微流水养殖技术,养殖效益显著提高;风向、亮派、潜彬等企业抱团开拓小龙虾产业,众多农业企业通过“农业企业+村级土地专业合作社+农户”模式开展土地合作经营,带动农户将承包地入社参股产业项目,通过租金保底、入股分红、用工优先等方式,实现土地租金每亩增长约400元,土地年产值每亩增长3000-6000元。

2015年,大龙村率先成立共赢土地专业合作社,鼓励村民自愿将承包地经营权加入合作社,开展产业引导和土地合作经营。合作社确保耕种自有承包地的农民由“多丘小块”变“一丘大块”,进行适度规模经营的村民由分散作业变成成块经营,这降低了生产成本,提高了种植效率,盘活了土地资源。

为推动试验区特色水产主导产业转型升级,试验区与中国农业银行望城支行合作推出湖南首个针对小龙虾产业的“无担保、免抵押”惠农e贷。试验区先出具一份“白名单”,即“望城区小龙虾生态养殖产业贷款户推荐名单”,再对照一下银行征信系统“黑名单”,就可在农行掌上银行APP上,一分钟内申领到最多30万元贷款。金融活水激活了一方产业。望城小龙虾产业已入选湖南省“一县一特”主导特色产业发展指导目录,成为长株潭大都市圈小龙虾产业入选“一县一特”的唯一区县。试验区力推的望城鲌鱼已入选长沙十大农产品区域公用品牌,正在申请农产品地理标志。同时,试验区以入选湖南省农村一二三产业融合发展试点试点县为指导,通过智慧农业提高农业信息化水平,提升农产品质量效益和竞争力,促进了三产融合发展。

目前,试验区范围内已成立37家土地专业合作社,农村集体土地经营权入社率达74%,规模流转率超过80%,为农业机械化作业、规模化经营和产业化发展奠定了坚实的基础。

改革经验之二:以“带地入建”创新城乡融合发展机制

有了田地,现代农业产业项目纷至踏来。位居垸中心的协鑫新能源渔光互补项目,“上可发电、下可养鱼”,将清洁能源与现代渔业相结合,实现土地资源综合利用,项目总投资近1.6亿元,年产值有望突破4000万元;白泥湖千亩鲌鱼养殖基地,发展“低碳高效循环流水养鱼”技术,成功打入香港市场;乡里里手创新循环微流水养殖技术,养殖效益显著提高;风向、亮派、潜彬等企业抱团开拓小龙虾产业,众多农业企业通过“农业企业+村级土地专业合作社+农户”模式开展土地合作经营,带动农户将承包地入社参股产业项目,通过租金保底、入股分红、用工优先等方式,实现土地租金每亩增长约400元,土地年产值每亩增长3000-6000元。

改善农村人居环境,突出“优”字。

为推动试验区特色水产主导产业转型升级,试验区与中国农业银行望城支行合作推出湖南首个针对小龙虾产业的“无担保、免抵押”惠农e贷。试验区先出具一份“白名单”,即“望城区小龙虾生态养殖产业贷款户推荐名单”,再对照一下银行征信系统“黑名单”,就可在农行掌上银行APP上,一分钟内申领到最多30万元贷款。金融活水激活了一方产业。望城小龙虾产业已入选湖南省“一县一特”主导特色产业发展指导目录,成为长株潭大都市圈小龙虾产业入选“一县一特”的唯一区县。试验区力推的望城鲌鱼已入选长沙十大农产品区域公用品牌,正在申请农产品地理标志。同时,试验区以入选湖南省农村一二三产业融合发展试点试点县为指导,通过智慧农业提高农业信息化水平,提升农产品质量效益和竞争力,促进了三产融合发展。

“‘带地入建’是我们试验区的一个创新点,在土地合作的平台上,按照统一规划,通过合作社与合作社之间土地收益权互换,引导农民集中居住,同时便于集中配置公共服务设施,从而彻底改善农村人居环境。”杨志军介绍。

改革经验之二:以“带地入建”创新城乡融合发展机制

为解决农村居住散乱与耕地占用矛盾,试验区原创性提出宅基地“带地入建”模式,按自愿有偿、等价交换原则开展集中居住区宅基地权属收益互换,即集居户将自身耕地经营权加入原所在村村级土地合作社,通过试验区内村级土地合作社之间互换,兑换成集中居住区所在村村级土地合作社的宅基地使用权。集中居住区所在组或农村居民通过土地股份合作社享受集居户原所在区域的耕地经营权收益,从而实现跨村建房,引导农村居民由垸区向丘区有序集中,解决农村居住散乱问题与耕地占用矛盾。

改善农村人居环境,突出“优”字。

试验区深入调查苏蓼垸内农民建房需求,并测算农民集中居住建设用地增减挂钩数据,着重归集建设用地指标,统筹调整试验区范围内用地规划,按照一户一基原则实施宅基地精准布点,集中居住有序推进。

“‘带地入建’是我们试验区的一个创新点,在土地合作的平台上,按照统一规划,通过合作社与合作社之间土地收益权互换,引导农民集中居住,同时便于集中配置公共服务设施,从而彻底改善农村人居环境。”杨志军介绍。

集中居住区采用逐步由垸区向丘区集中方式,按照集中居住区新增集体建设用地红线坐标,调整上述区域空坪隙地的土地利用性质;核减退出和整治区域的原宅基地土地利用性质,实行“集体建设用地、耕地”两项指标“增减挂钩”平衡。通过“增减挂钩”“带地入建”等创新机制,引导试验区内农村居民实现村内协调、跨村集中、节约用地、人居环境改善的目的。

为解决农村居住散乱与耕地占用矛盾,试验区原创性提出宅基地“带地入建”模式,按自愿有偿、等价交换原则开展集中居住区宅基地权属收益互换,即集居户将自身耕地经营权加入原所在村村级土地合作社,通过试验区内村级土地合作社之间互换,兑换成集中居住区所在村村级土地合作社的宅基地使用权。集中居住区所在组或农村居民通过土地股份合作社享受集居户原所在区域的耕地经营权收益,从而实现跨村建房,引导农村居民由垸区向丘区有序集中,解决农村居住散乱问题与耕地占用矛盾。

目前,集中居住区试点项目“静慎家园”,规划面积300.3亩,计划分三期,三年完成建设。目前,一期工程48户申请对象中,已有11户完成自建房建设。集中居住区建成后最多可节约38%的占地面积,与苏蓼垸传统分散居住方式对比,集中居住区区域内户均道路占地面积从0.75亩下降至0.18亩,集中居住区户均占地面积从2.37亩下降至0.77亩,土地实现节约化利用、集约化管理,最大限度节省土地资源。“带地入建”农村居民集中居住模式,在充分保障农民宅基地申请权利的前提下,突破原来宅基地村组内部“流动”制度限制,探索了宅基地制度改革新路径。试验区变集中居住政府行政主导为农民自主选择,探索了社会治理“农民自主”新机制。通过“资源共享”解决了农村公共服务配套点多面广、政府财政负担“重”的难题,探索了融合发展新模式。

试验区深入调查苏蓼垸内农民建房需求,并测算农民集中居住建设用地增减挂钩数据,着重归集建设用地指标,统筹调整试验区范围内用地规划,按照一户一基原则实施宅基地精准布点,集中居住有序推进。

同时,试验区以党建带群建,加强农村社会基层治理,探索“一核三会、三治合一”现代乡村治理体系,围绕加强基层党建、壮大集体经济、改善人居环境、淳化乡风民风,构建以村党支部委员会为核心,以村民委员会为基础,以村级集体经济董事会为支撑,以乡贤理事会为补充,按照自治、法治、德治相结合的理念,以推进农村“五治”为抓手,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村治理体系,“共谋、共建、共治、共享”美丽新农村。

集中居住区采用逐步由垸区向丘区集中方式,按照集中居住区新增集体建设用地红线坐标,调整上述区域空坪隙地的土地利用性质;核减退出和整治区域的原宅基地土地利用性质,实行“集体建设用地、耕地”两项指标“增减挂钩”平衡。通过“增减挂钩”“带地入建”等创新机制,引导试验区内农村居民实现村内协调、跨村集中、节约用地、人居环境改善的目的。

改革经验之三:以“资金整合”创新财政支农投入机制

目前,集中居住区试点项目“静慎家园”,规划面积300.3亩,计划分三期,三年完成建设。目前,一期工程48户申请对象中,已有11户完成自建房建设。集中居住区建成后最多可节约38%的占地面积,与苏蓼垸传统分散居住方式对比,集中居住区区域内户均道路占地面积从0.75亩下降至0.18亩,集中居住区户均占地面积从2.37亩下降至0.77亩,土地实现节约化利用、集约化管理,最大限度节省土地资源。“带地入建”农村居民集中居住模式,在充分保障农民宅基地申请权利的前提下,突破原来宅基地村组内部“流动”制度限制,探索了宅基地制度改革新路径。试验区变集中居住政府行政主导为农民自主选择,探索了社会治理“农民自主”新机制。通过“资源共享”解决了农村公共服务配套点多面广、政府财政负担“重”的难题,探索了融合发展新模式。

提升农村基础设施配套水平,突出“统”字。

同时,试验区以党建带群建,加强农村社会基层治理,探索“一核三会、三治合一”现代乡村治理体系,围绕加强基层党建、壮大集体经济、改善人居环境、淳化乡风民风,构建以村党支部委员会为核心,以村民委员会为基础,以村级集体经济董事会为支撑,以乡贤理事会为补充,按照自治、法治、德治相结合的理念,以推进农村“五治”为抓手,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村治理体系,“共谋、共建、共治、共享”美丽新农村。

“我们试验区通过‘资金整合’创新财政支农投入机制,主要是统筹相关职能部门的项目铺排资金,按照‘两统两不变’的原则(统一目标、统一规划、投资主体不变、资金渠道不变),来最大程度保证工作积极性。”杨志军说。

改革经验之三:以“资金整合”创新财政支农投入机制

2014年-2015年,试验区开展涉农资金整合试点;2016年拓宽涉农资金整合领域,推动苏蓼垸农业公园建设;2017年-2018年建立涉农资金整合长效工作机制。

提升农村基础设施配套水平,突出“统”字。

编制核心区苏蓼垸现代农业公园总体规划,按照“两统两不变”原则,建立涉农资金多途径投入、集中区域使用新机制,将有限财力统筹集中使用,达到“打造一块、提升一片”的目标,共统筹整合涉农资金1.7亿元,实施高标准农田建设、中直渠改造、黄龙河大道建设等项目。其中,高标准农田改造投入4200万元,土地平整示范片面积2100余亩,建成后辐射周边10650亩农田。苏蓼垸已基本形成五纵十二横水系网络、一纵三横路网格局,实现了“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的目标,彻底扭转了区域农业生产条件的落后局面,为农业农村发展奠定了坚实基础。

“我们试验区通过‘资金整合’创新财政支农投入机制,主要是统筹相关职能部门的项目铺排资金,按照‘两统两不变’的原则(统一目标、统一规划、投资主体不变、资金渠道不变),来最大程度保证工作积极性。”杨志军说。

同时,试验区采取“统规统建”模式,统筹集中居住区的基础设施和公共服务配套建设,打造集居区“1+18”公共基础设施配套体系(“1”是指集中居住项目,“18”指在此项目上配套的水、电、气、路、讯、污、医疗、教育、休闲、文化等18项公共服务配套设施)。遵循“生态化、庭院式、农家型”建设理念,以“小规模、组团式、微田园”方式建设,统筹市区职能部门项目资金集中投入,通过优厚的政策、完善的配套、优美的环境引导农民入驻,彻底改变农村土地资源粗放使用和农民分散居住的格局。

2014年-2015年,试验区开展涉农资金整合试点;2016年拓宽涉农资金整合领域,推动苏蓼垸农业公园建设;2017年-2018年建立涉农资金整合长效工作机制。

改革经验之四:以财政资金“拨改投”探索涉农产业扶持机制

编制核心区苏蓼垸现代农业公园总体规划,按照“两统两不变”原则,建立涉农资金多途径投入、集中区域使用新机制,将有限财力统筹集中使用,达到“打造一块、提升一片”的目标,共统筹整合涉农资金1.7亿元,实施高标准农田建设、中直渠改造、黄龙河大道建设等项目。其中,高标准农田改造投入4200万元,土地平整示范片面积2100余亩,建成后辐射周边10650亩农田。苏蓼垸已基本形成五纵十二横水系网络、一纵三横路网格局,实现了“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的目标,彻底扭转了区域农业生产条件的落后局面,为农业农村发展奠定了坚实基础。

推动农业产业发展,突出“新”字。

同时,试验区采取“统规统建”模式,统筹集中居住区的基础设施和公共服务配套建设,打造集居区“1+18”公共基础设施配套体系(“1”是指集中居住项目,“18”指在此项目上配套的水、电、气、路、讯、污、医疗、教育、休闲、文化等18项公共服务配套设施)。遵循“生态化、庭院式、农家型”建设理念,以“小规模、组团式、微田园”方式建设,统筹市区职能部门项目资金集中投入,通过优厚的政策、完善的配套、优美的环境引导农民入驻,彻底改变农村土地资源粗放使用和农民分散居住的格局。

“以前,我们将产业扶持资金分散补助到农业企业中,难以评估其后期经济效益,看不到企业的成长性,效果不佳。所以,我们改变思路,创新从直接拨款扶持改为入股投资的涉农产业扶持机制,重点扶持几个企业,通过入股直接参与或监管公司,规范其生产经营,打造品牌、形成规模、形成帮扶带领效益。”杨志军说。

改革经验之四:以财政资金“拨改投”探索涉农产业扶持机制

试验区探索财政资金由拨款扶持变为股份投资,以“政府引导、市场化运作、专业管理、产业示范”的创新模式,建立整套运行机制。通过股权、债权投入企业改造提升,形成政府产业扶持资金“投入-运营-退出-再投入”的良性循环,实现产业发展和财政资金循环高效利用。

推动农业产业发展,突出“新”字。

一是积极参与市农委牵头的长沙市现代农业创新发展投资基金,定位于上市前基金股权投资,由市农委联合湖南湘江城乡融合投资控股有限公司、长沙高新技术创业投资管理有限公司发起设立,规模10亿元,深入挖掘农业产业投资价值,带动和引导社会资本投向“三农”,提升长沙市农业产业化水平。

“以前,我们将产业扶持资金分散补助到农业企业中,难以评估其后期经济效益,看不到企业的成长性,效果不佳。所以,我们改变思路,创新从直接拨款扶持改为入股投资的涉农产业扶持机制,重点扶持几个企业,通过入股直接参与或监管公司,规范其生产经营,打造品牌、形成规模、形成帮扶带领效益。”杨志军说。

二是主动试点在望城整合农口线产业扶持类资金,设立现代农业创业投资基金。整合政府部分涉农产业扶持类资金5000万元设立,定位于初创期、早中期创新型农业企业的创业投资,通过基金的前期投入、专业管理和示范效应,拓宽初创期农业企业的融资渠道,共同推动试验区现代农业转型升级。

试验区探索财政资金由拨款扶持变为股份投资,以“政府引导、市场化运作、专业管理、产业示范”的创新模式,建立整套运行机制。通过股权、债权投入企业改造提升,形成政府产业扶持资金“投入-运营-退出-再投入”的良性循环,实现产业发展和财政资金循环高效利用。

通过两只基金的运作,进一步发挥国家和地方财政资金的政策优势、资源优势和产业引导作用。

一是积极参与市农委牵头的长沙市现代农业创新发展投资基金,定位于上市前基金股权投资,由市农委联合湖南湘江城乡融合投资控股有限公司、长沙高新技术创业投资管理有限公司发起设立,规模10亿元,深入挖掘农业产业投资价值,带动和引导社会资本投向“三农”,提升长沙市农业产业化水平。

农业创新前景可期、农村创业大有可为、农民福祉稳定保障。展望未来,我们相信,在长沙现代农业综合配套改革试验区这块“试验田”上,以现代农业综合配套改革为基础的发展之路已经破茧,必将化蝶谱写中国现代农业“长沙样本”的新篇章。

二是主动试点在望城整合农口线产业扶持类资金,设立现代农业创业投资基金。整合政府部分涉农产业扶持类资金5000万元设立,定位于初创期、早中期创新型农业企业的创业投资,通过基金的前期投入、专业管理和示范效应,拓宽初创期农业企业的融资渠道,共同推动试验区现代农业转型升级。

通过两只基金的运作,进一步发挥国家和地方财政资金的政策优势、资源优势和产业引导作用。

农业创新前景可期、农村创业大有可为、农民福祉稳定保障。展望未来,我们相信,在长沙现代农业综合配套改革试验区这块“试验田”上,以现代农业综合配套改革为基础的发展之路已经破茧,必将化蝶谱写中国现代农业“长沙样本”的新篇章。

责任编辑:梁冰清

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